Об особом и военном положении. Интервью с адвокатом Максимом Раковым
Министр обороны Израиля Йоав Галант объявил о введении "особого положения в тылу" сроком на неделю. О практических аспектах этого решения, а также об иных военно-юридических понятиях мы поговорили с адвокатом Максимом Раковым – в прошлом юридическим советником Совета по национальной безопасности, партнером в компании "Эльберт, Назаретский, Раков".
Беседовал Габи Вольфсон.
23 сентября 2024 года было объявлено особое положение в тылу на неделю. Что это означает с практической точки зрения?
В Израиле есть закон о гражданской обороне. И в соответствии с пунктом 9 закона о гражданской обороне можно принять решение об особом положении в тылу. В принципе, это дает полномочия военным – в данной ситуации, командующему тылом – давать указания о том, чтобы не было учебы, чтобы люди находились вблизи убежищ, чтобы не было скопления свыше определенного числа людей. Это делается исходя из существующей ситуации, чтобы предотвратить гибель людей или ущерб.
Без введения такого особого положения Управление тылом не имеет права принять подобные решения?
Формального права не имеет. В середине 90-х годов были приняты соответствующие поправки к закону о гражданской обороне. Без них тоже как-то жили. Например, давали советы мэру, министру просвещения и так далее. Сейчас есть прямые полномочия, у армии, которая руководит гражданской обороной.
То есть, грубо говоря, с того момента, как введено особое положение в определенном округе или по всей стране, власть переходит к армии?
Нет-нет-нет. Власть не переходит к армии. Армия может давать определенные распоряжения, которые обязательны к исполнению. В принципе, в нормальной ситуации у армии нет полномочий. Она, армия, занимается защитой страны, у нее нет полномочий в отношении граждан, гражданских институтов. Этот закон позволяет армии дать прямые указания гражданским институтам в тех районах, о которых идет речь. Могут ли там проходить занятия, сколько людей могут собираться.
Кто уполномочен принимать такие решения?
Решение принимает правительство. Иногда на короткий период это решение может принять министр обороны. И в течение определенного времени должно быть получено подтверждение комиссией Кнессета.
Комиссией по иностранным делам и обороне?
Да.
Где вводилось это особое положение после 7 октября 2023 года?
Периодически оно вводилось в разных местах, например, возле границы с Газой, периодически оно вводилось в отдельных районах на севере. Сейчас оно введено по всей стране.
Например, когда в воскресенье утром объявили о том, что на севере не будет занятий от Хайфы и севернее, это означает, что в тех районах особое положение уже было введено?
Я думаю, что оно действовало до этого в определенных районах севера. Было ли оно на всей территории, где прекратили занятия? Не знаю, не уверен. Занятия там может прекратить и муниципальная власть по своему решению, так как она является, скажем так, владельцем школ и работодателем учителей. Она может сказать, что мы, посоветовавшись с армией, с полицией, решили, что даже если нет особого положения в тылу, мы приняли решение, что проводить занятия опасно. Такое тоже может быть. Просто когда вводится особое положение в тылу, то указание армии обязательно к действию.
То есть, муниципалитет может принять решение, что они отменяют занятия до того, как армия приняла решение об особом положении, но не наоборот?
Да, они не могут сказать "нам плевать на то, что армия решила так". Если правительство или как мы сказали, министр приняли решение, оно обязательно к исполнению.
В чем разница между особым положением в тылу и чрезвычайным положением (מצב חירום) который у нас действует с 1948 года?
Действительно, у нас чрезвычайное положение действует почти с момента основания государства. Вначале на основе первого закона независимого государства Израиль. Это был указ о правилах власти и судопроизводства. То есть это типа квази-конституция того времени. Как будет управляться государство после объявления независимости, как будут функционировать его институты. На основании этого закона правительство может объявлять о чрезвычайном положении. Сейчас эти полномочия существуют в рамках Основного закона о правительстве. Но это иные положения, чем те, о которых мы говорили перед этим. Чрезвычайное положение предоставляет возможность принимать законы в особом порядке. То есть, в ситуации, когда действует чрезвычайное положение, можно принимать временные правила (תקנות שעת חירום), которые могут менять действующие законы. Там тоже есть определенные ограничения. Например, они не могут отменять Основные законы, они не могут препятствовать обращениям в суды и так далее. Но они меняют законодательство и действуют в течение короткого времени, если их потом не продлили в виде закона. У нас, кстати, очень много таких временных постановлений, "таканот", действуют до сих пор, так как стали законом.
Можете привести пример?
Например, много лет продлевался закон о том, что израильское законодательство распространяется на израильтян, живущих в Иудее и Самарии, на поселенцев, живущих на территориях. Там целый комплекс правил был в рамках этого закона.
То есть эти распоряжения дают возможность задействовать израильский закон в отношении еврейских жителей Иудеи и Самарии, несмотря на то, что это формально не территория государства Израиль. Я правильно понимаю?
Это один из примеров. Он далеко не единственный. Было много правил в отношении регулирования экономики. Например, полномочия в области связи. Например, регулирование работы операторов сотовой связи.
А зачем для этого нужно распоряжение о чрезвычайном положении?
Хороший вопрос. Дело в том, что правительствам была очень удобна эта ситуация. Если возникала необходимость что-то сделать срочно, можно было провести решение через кабинет министров. Дело в том, что сначала такие правила, "таканот", принимаются решением правительства, через какое то время они продлеваются решением Кнессета, законом Кнессета, и действуют, пока существует чрезвычайное положение. А у нас этот режим действует перманентно за исключением одного или двух коротких периодов, когда его забывали продлить. И правительству было удобно этот институт использовать даже тогда, когда это не было обосновано реальной необходимостью. Там еще одна область, очень большой комплекс законодательства в отношении товаров, контроль за производством, за ценообразованием. Речь идет о законах, которые еще в 50-60 годы принимались и частично сохранилось до настоящего времени.
Правильно ли я понимаю, что регламент чрезвычайного положения позволяет принимать решения, которые не соответствуют действующему законодательству?
Он позволяет принимать решения, изменяющие действующее законодательство в более упрощенном порядке.
Хорошо, в упрощенном порядке. И потом?
Потом эти изменения надо утвердить в законе и продлевать время от времени. И таких законов сегодня очень много. Одна из причин, почему, например, в 90-х годах не отменили чрезвычайное положение, хотя был мирный процесс и считалось, что оно уже, наверное, не так нужно. Говорили: "Вы знаете, сколько законов сразу рухнет, их нужно заново сейчас выискивать, принимать постоянное законодательство, чтобы можно было отменить чрезвычайное положение". Были приняты некоторые законы, которые заменяют вот эти законы о чрезвычайном положении. Но процесс этот не был завершен.
А почему принять закон в рамках положений о чрезвычайном положении проще, нежели обычный закон?
Потому что это правительство принимает решение, а не Кнессет в трех чтениях. Но когда уже есть решение, которое действует какое-то время, правительству легче пролоббировать продление его Кнессетом, чем утверждать с нуля в трех чтениях. Вообще, сейчас новые законы в рамках положений о чрезвычайном положении – это явление крайне редкое. В основном это остатки со времен Бен-Гуриона, когда через это стремились регулировать экономику.
Это дает какие-то дополнительные полномочия силовым структурам в Израиле в отношении граждан?
Обычно нет. Хотя, например, тот же контроль за связью можно по-разному рассматривать. Знаете, когда я был молодым офицером в военной прокуратуре, то пришел на совещание, там распределялись частоты радиоэлектронной связи. Во главе стола сидел полковник войск связи. А рядом с ним сидел заместитель генерального директора министерства связи. И неясно, кто был главнее.
И все-таки я пытаюсь понять процесс утверждения этих "таканот". Порядок о чрезвычайном положении действует с 1948 года. Когда в рамках этого положения правительство хочет принять то или иное распоряжение, что оно делает?
Оно принимает это решение на заседании правительства или опросом. Обычно это делается в рамках нормального процесса согласования между министерствами. Так просто нейтрализована законодательная власть. Кнессет не часть этого процесса. А потом уже эти распоряжения или продлеваются как закон или отменяются.
И логика этого в том, что правительство находит просто более легкие пути принимать решения, которые ему удобны, обходя на первых этапах законодательную власть?
Логика в том, что когда возникает чрезвычайная ситуация, правительство должно действовать быстро, у него нет времени на весь процесс утверждения закона. А когда пройдет время, можно принять решение, продолжать или не продолжать обычный процесс утверждения закона. Цель – предоставить правительству возможность сделать все быстрее.
Но на практике получается так, что это просто дает правительству еще один рычаг для нейтрализации законодательной власти.
Не совсем нейтрализации, потому что в конечном счете коалиция существует, и она может отменить решение правительства.
Коалиция – это в конечном счете то же правительство. Его представительство в Кнессете.
Не всегда, но, в принципе, коалиция и так может продвинуть, пролоббировать законы. На самом деле по факту сейчас это крайне редко используется. Для того, чтобы принять такой закон, нужно разрешение министерства юстиции, юридического советника правительства. Оно дается крайне редко.
Нужно разрешение юридического советника правительства для того, чтобы начать законодательный процесс?
Смотрите, для утверждения правительственного законопроекта нужно согласие правительства. Есть процесс законотворчества, Для подзаконных актов тоже нужно согласование с министерством юстиции, с юридическим советником правительства. У него есть специальный заместитель по законодательству.
Я помню, что распоряжения по чрезвычайному положению широко использовались во времена пандемии, например.
Во время "короны" использовались. Но, кстати, это было обоснованно, потому что по некоторым вопросам необходимо было принимать срочные решения. В частности, если вы помните, тогда дали полномочия службам безопасности получать данные от телефонов, передавать в центры Управления тылом и министерства здравоохранения для того, чтобы определять, кто заражен.
Во время этой войны были случаи принятия постановлений?
Может что-то точечное и было, но я не помню. У нас есть еще так называемые распоряжения по вопросам безопасности, принятые еще во времена британского мандата, но это отдельная область. Это распоряжения, действующие с 1945 года, там оговариваются полномочия военных командиров. Военные командиры на территории Израиля, это начальник генштаба, командующие округами и командующий флотом. Не военный командир на территориях. Там военный командир может быть и командир бригады.
А какие полномочия это дает?
Полномочия там очень очень широкие. Я помню, как-то давал заключение, может ли, например, командующий флотом заставить все гражданские корабли покинуть порты. Откровенно говоря, не очень понятно, зачем ему это делать, но полномочия есть. Полномочия освободить порты для армии. Они не используются, но есть. Причем интересно, что эти постановления, касающиеся безопасности, были приняты еще Верховным комиссаром Великобритании, и так остались.
Почему они не были отменены после провозглашения Израиля?
Потому что правительство не отменяет распоряжения, которые наделяют его полномочиями. Эти распоряжения широко используются на территориях, меньше – внутри самого Израиля.
Например, как они используются на территориях?
Ну, например, для того, чтобы объявить ту или иную территорию "закрытой военной зоной". Но не только. Там есть и полномочия, связанные с уголовными делами. Например, до середины 90-х годов действовал специальный суд в Лоде, военный суд, который судил гражданских за нарушение правил по этим постановлениям. Сейчас это уже не практикуется. Но было такое.
И последнее. Есть ли у нас такое понятие, как объявление войны? Отдельно от всего остального.
Это совсем другая история и цель там другая. Цель – очертить полномочия правительства или армии. Установлено что правительство не может начать войну или массивные действия, которые могут привести к войне, если не было принято решения о том, что у нас военное положение (מצב מלחמה). Это решение принимает правительство или правительство может делегировать эти полномочия военно-политическому кабинету. И это должно быть утверждено Кнессетом. Цель этих положений – ограничить полномочия исполнительной власти и сохранить контроль власти законодательной за процессом объявления войны.
7 октября 2023 года было введено военное положение. Так?
Было принято решение осуществить массированные военные действия, способные привести к войне. Это по сути одно и то же. То есть, это не полномасштабная война, это массированные действия вооруженных сил.
Кто может принять такое решение?
Правительство, но оно может и делегировать полномочия принимать такие решения военно-политическому кабинету. Как и было сделано в данном случае.
И какие полномочия это дает в отношении граждан?
Никаких. Это не полномочия в отношении граждан, это обоснования деятельности вооруженных сил. В отличие от особого положения в тылу, объявление войны, военное положение никакого отношения к гражданам, к полномочиям властей в отношении граждан не имеет.