Бюджет политического выживания. Комментарий эксперта

Во вторник, 7 октября, в правительстве начнется обсуждение проекта государственного бюджета и закона о регулировании народного хозяйства на 2015 год, представленного министерством финансов в конце минувшей недели.

- Проект госбюджета на 2015 год: откуда минфин намерен взять деньги

Отметим, что перед составителями бюджета стоял ряд ограничений – макроэкономических, законодательных и политических. Чтобы вписаться в эти ограничения, сотрудникам министерства финансов было необходимо изыскать около 8 миллиардов шекелей в виде дополнительного дохода или сокращения расходов. При этом категорическое требование министра финансов Яира Лапида лишило их возможности пойти путем повышения налогов.

Следует отдать должное тем, кто работал над проектом бюджета – они проделали серьезную работу, не игнорируя даже незначительные в масштабах бюджетов министерств суммы в несколько миллионов шекелей, из которых в итоге и сложились искомые миллиарды.

"Финансовые заповедники"

Еврейский национальный фонд (ККЛ), государственное управление аэропортов, рынок медицинского туризма и частные больницы должны, согласно проекту бюджета, принести в госказну 1,63 млрд шекелей. Однако для того, чтобы получить эти деньги, министру финансов Яиру Лапиду придется доказать, что он является мастером политических баталий.

Причем, если в борьбе за деньги частных больниц и до сих пор никем не регулировавшегося рынка медицинского туризма Лапид может опереться на свою соратницу по партии – министра здравоохранения Яэль Герман, то в остальных аспектах его ждет столкновение с партнерами по коалиции и руководством Всеобщей федерации профсоюзов.

ККЛ, созданный в 1901 году, в 1961 году подписал соглашение о передаче контролируемых им земельных участков под управление государства Израиль. При этом, поскольку земли частные, государство не имело права продавать их, а только сдавать в долгосрочную аренду. Более 20% земельных участков в центре и на севере Израиля контролируются ККЛ. Средства от реализации этих земель государство полностью передает фонду и не имеет никакой возможности контролировать их расход. Более того, будучи фактически коммерческой организацией, фонд до сих пор полностью освобожден от уплаты налогов.

Минфин хочет изменить эту ситуацию, получив возможность контролировать и направлять расходы ККЛ в соответствии с нуждами государства. Однако добиться этого будет очень не просто. Во-первых, эту инициативу вряд ли поддержит партия "Байт Иегуди", а во-вторых – 62% акций ККЛ принадлежат еврейским организациям диаспоры, более 500 представителей которых заседают в управляющих структурах фонда. Предложение минфина получило одобрение заместителя юридического советника правительства, однако столкновение политических, финансовых и юридических интересов слишком большого количества сторон скорее всего доведет эту инициативу до БАГАЦа.

Не менее тяжелой будет битва и за деньги управления аэропортов. Согласно закону от 1988 года управление аэропортов ежегодно платит государству определенную сумму за использование контролируемой ею территории для получения доходов от других видов деятельности, кроме аэропортовых сборов, то есть от торговли, парковки и т.д. В 1988 году эта сумма составляла около 10 миллионов шекелей. С тех пор формула расчета не изменялась, за исключением обычной привязки к индексу цен, поэтому сейчас управление платит государству около 45 миллионов шекелей в год.

Однако с 1988 по 2014 год контролируемая управлением территория значительно расширилась, в первую очередь – за счет 3-го терминала аэропорта имени Бен-Гуриона. Доходы от торговли, парковки и другой деятельности, не связанной с аэропортовыми сборами, также значительно возросли. Но государство никакой прибыли от этого не получило, управление переводило те же суммы, что и раньше.

Требование минфина изменить систему расчетов с управлением аэропортов вполне справедливо, однако для того, чтобы добиться его выполнения, Лапиду придется схватиться с одним из самых сильных профсоюзов. Председатель рабочего комитета Управления аэропортов Пинхас Идан уже выступил с угрозами о возможном полном прекращении деятельности израильских аэропортов в случае принятия проекта бюджета на 2015 год в нынешнем виде.

Что отложено на будущее

Вряд ли кого-то удивил перенос на 2021 год реализации закона о государственном финансировании продленного учебного дня, принятого еще первым правительством Нетяниягу в 1997 году. Стоимость реализации закона оценивается в несколько миллиардов шекелей. Можно предположить, что он вступит в силу не ранее, чем государство начнет получать "газовые" деньги из месторождения "Левиатан".

В сфере экологии к замораживанию программы сокращения выбросов парниковых газов, добавляется значительное сокращение бюджета программы снижения зависимости от нефти. Сокращены или перенесены программы развития Иерусалима и укрепления зданий от землетрясений. У Фонда сохранения чистоты забирают 200 миллионов шекелей, взамен разрешив ему выдавать денежные обязательства на эту сумму на последующие годы.

Однако самым серьезным шагом в этом направлении стало решение об увеличении дефицита государственного бюджета до 3,4%. Фактически, государство "превышает рамки разрешенного овердрафта" на 4,3 миллиарда шекелей, обещая при этом ускорить темпы погашения долгов в последующие годы по сравнению с предыдущими обязательствами.

В целом, исключительные обстоятельства (в данном случае – военные действия) оправдывают использование подобного шага без потери доверия на международных рынках. Однако в последние годы Израиль начинает использовать его слишком часто.

В 2011 году дефицит госбюджета составил в итоге 3,3% вместо заложенных 2,9%. В 2012 году вместо 2% дефицита правительство закончило год с 4,2%. Чтобы закрыть образовавшуюся "дыру", при принятии закона о госбюджете 2013-2014 дефицит госбюджета на 2013 год был повышен с 3% до 4,33%, а на 2014 год – с 2,75% до 3%. В итоге 2013 год удалось закончить с дефицитом в 3,15%. В 2014 году правительству, с большой долей вероятности, удастся уложиться в повышенные два года назад рамки.

Однако если в 2011-2013 годах проблемы с дефицитом госбюджета перекрывались стабильным ростом экономики страны, то в 2014 году, еще до появления дополнительных военных расходов, основные показатели свидетельствовали о резком замедлении экономического роста.

На текущий момент международные рейтинговые агентства оставляют рейтинг Израиля на прежнем уровне. Скорее всего, одной из причин этого является найденный газ, однако регулярные нарушения правительством Израиля фискальной дисциплины могут в любой момент привести к негативным последствиям.

Отдельно следует отметить перенос на 2017 год вступления в силу закона об обязательном преподавании базовых предметов в школах, получающих финансирование от государства. Этот закон должен был лишить государственного финансирования ультрарелигиозные школы, в которых не преподаются базовые предметы. В том или ином варианте его немедленное вступление в силу должно было принести выгоду – или государственному бюджету (сокращение расходов), или будущим поколениям (расширение программы обучения в ультрарелигиозных школах). Поэтому подобный шаг выглядит как "морковка" для религиозных партий с целью заручиться их поддержкой в борьбе на других участках, сулящих более значительные поступления.

Привлечение частного сектора

Законопроект подчеркивает, что второй международный аэропорт, в отличие от аэропорта имени Бен-Гуриона, будет возводиться на частные средства и управляться частными компаниями. На частные средства будет возводиться и шоссе номер 16 в районе Иерусалима. В частные руки передается работа по сохранению побережья Мертвого моря. Отменяется субсидирование строительства религиозных учреждений. Сюда же можно отнести и сокращение бюджета развития "Ракевет Исраэль" на миллиард шекелей с разрешением эмитировать облигации на эту сумму среди частных инвесторов.

Привлечение частного сектора к масштабным инфраструктурным проектам – распространенная практика и в обычное время, а во время кризисов – тем более. В то же время государству необходимо правильно подходить к выбору подрядчиков и соблюдать баланс между их интересами и интересами общества. Поскольку более подробная информация по каждому из проектов отсутствует, оценить предложенные минфином в этом направлении шаги более точно невозможно.

Экономия без конфликтов

Закрытие ненужного министерства регионального сотрудничества, добровольное сокращение бюджета министерства по делам пенсионеров и министерства главы правительства, требование возврата переплаченных страховых премий у компании по страхованию от стихийных бедствий – достаточно "легкие" деньги, борьбы за которые при работе над бюджетом быть не должно. Сюда же стоит отнести сокращение рекламных бюджетов министерств и ограничение расходов на общественные мероприятия.

Чтобы не давать лишнего повода для конфликтов профсоюзам, минфин предлагает ограничиться замораживанием найма новых работников на госслужбу, а также, там где это можно, сократить сверхурочные часы работы, дополнительные дежурства, расходы на транспорт. В целом по всем министерствам эти шаги позволяют собрать существенную сумму – 487 миллионов шекелей.

Налоги

Ни одна статься в проекте закона о государственном регулировании, представленном правительству, не упоминает о повышении налогов. И прямого повышения налогов в нем действительно нет. Однако это не означает, что населению не придется платить за это из своего кармана.

Так, жителям населенных пунктов, входящих в три самых слабых социально-экономических группы, придется платить за продленный день для своих детей. Немалую сумму планируется выручить за счет повышения платы за получение нового загранпаспорта. Ощутит на себе последствия нового бюджета и оставшаяся без работы молодежь – условия получения пособия по безработице для лиц младше 35 лет будут значительно ужесточены. Инвалиды, имеющие право на пособие по мобильности, смогут реже менять получаемые от государства транспортные средства и другое оборудование. Государство сократит на 100 миллионов шекелей расходы на содержание учебных заведений и подвозку детей. Эти расходы перелягут на плечи муниципалитетов и родителей.

Из позитивных моментов можно отметить решение увеличить корзину медицинских услуг, индексируя ее в соответствии с реальным уровнем прироста населения.

Отдельная статья законопроекта предусматривает ряд мер по закрытию "налоговых лазеек" и ужесточению борьбы с нелегальным капиталом. Однако в отличие от прошлых лет, когда Юваль Штайниц закладывал поступления от этих мер в государственный бюджет, а Шели Яхимович шла с подобным лозунгом на выборы, авторы законопроекта предлагают не торопиться делить шкуру неубитого медведя.

В заключение хочется отметить одну важную особенность этого законопроекта. Представленный министерством финансов документ – самый тонкий за последние десятилетия проект закона о государственном регулировании. В него не заложено каких-либо значительных реформ или крупных проектов. Впервые за долгое время чиновники минфина не стали даже вносить в него традиционные предложения об отмене налоговых льгот (Эйлат, НДС на овощи и фрукты, отмена льготы на фонды повышения квалификации). Впереди у Лапида всего два настоящих "боя", преодолев которые он сможет добиться принятия в положенный срок бюджета, который можно охарактеризовать как бюджет политического выживания.

Экономический обозреватель NEWSru.co.il Михаил Шафранов